Hjemmeeksamen i statsvitenskap om EU-parlamentet
STV2003 oppgave - Høst 2005
Gjør kort rede for Europaparlamentets plass i EUs styringssystem. På hvilke måter har parlamentet fått styrket sin stilling og hvordan har dette påvirket EUs demokratiske kvaliteter?
Innledning
Forløperen til Europaparlamentet ble opprettet i 1952, da som Fellesforsamling for det Europeiske kull- og stålfelleskap (EKSF). I 1979 ble det første gang avholdt direkte valg til parlamentet, som inntil da hadde vært sammensatt av utsendinger fra medlemstatenes nasjonale parlamenter. Det ble da den eneste direkte folkevalgte institusjon innen i det Europeiske Fellesskap. Sitt nåværende offisielle navn, har Europaparlamentet hatt siden Den Europeiske Fellesskapsakt i 1986. Europaparlamentet har siden juni 2004 hatt 732 parlamentarikere. Det er hovedsaklig lokalisert i Bruxelles, men har sin virksomhet lokalisert i Strasbourg 4 dager hver måned. ### Maktfordeling i EU-systemet
Fordi EU har oppstått som en mellomstatlig organisasjon som trinnvis har utvidet sin kompetanse i retning av å bli en overnasjonal organisasjon, er det ikke samsvar mellom hvilken kompetanse som er tillagt Europaparlamentet og det en vanligvis forbinder med et (nasjonalt) parlament. Maktfordelingen mellom EU-institusjonene tilvarer i liten grad til Montesquieus klassiske tredeling. Mens skillet mellom lovgivende, utøvende og dømmende makt skal segregere institusjonenes funksjon i lovgivningsprosessen, tar alle EU-institusjonene del i utformingen av felleskapsretten. En tradisjonell måte å karakterisere EU-institusjonenes rolle på, er å etter hvilke hensyn institusjonene er ment å ivareta. I en slik inndeling kan en si at Ministerrådet har som funksjon å ivareta nasjonale interesser, Kommisjonen skal iverta det den anser for EU som helhet sine fellesinteresser, mens EU-parlamentet skal ivareta demokratiske hensyn. Et annet særmerke ved EU-systemet er at EF-domstolen spiller en langt mer aktiv rolle enn det som kjennetegner de nasjonale høyesteretter.
Parlamentet i EUs styringssystem
Parlamentets kompetanseområder kan grovt deles fire (parlamentets egen fremstilling finnes på <www.europarl.eu.int>):
- Lovgivende. Traktatene gir Parlamentet forskjellig grad av innflytelse over vedtak av Fellesskapslovgivning i henhold til hvilken lovgivningsprosedyre som traktatene foreskriver i det gjeldende politikkområdet. Innen de fleste politikkområder dominerer vedtaksprosedyren som bærer navnet “felles beslutningstakning [mellom Rådet og Parlamentet]”.
- Økonomisk. Budsjettmyndighet over EUs felles budsjett. Ministerrådet har avgjørende myndighet i budsjettspørsmål innen felles politikkområder (som landbruk) og politikk regulert av internasjonale avtaler. Parlamentet har siste ord når det gjelder ikke-lovpålagte utgifter.
- “Parlamentaristisk”. Innflytelse over innsetning av, og tillit til EU-Kommisjonen.
- Kontrollbeføyelser. Borgeres klagerett over EU-vedtak, rett til å gå til søksmål på egne vegne og kompetanse til å bli saksøkt for egne beslutninger, revisjon av fellesskapets midler, rett til å oppnevne undersøkelseskommisjoner.
Utvidelse av Parlamentets innflytelse over lovgivning:
I Europa har fremforhandlinger av internasjonale traktater vært regjerningenes kompetanse, mens vedtak av lovgivning oftest har vært forbeholdt de nasjonale parlamentene. Siden EU startet som en mellomstatlig organisasjon, har lovgivning blitt forskjøvet i retning fra å være innenriks- til å bli utenrikspolitikk. Medlemslandenes ministre har gjennom Ministerrådet behandlet lovforslag som har vært gjennomarbeidet i Kommisjonens arbeidsgrupper. Det ble derfor tidlig klart for politiske beslutningstakere at graden av kontroll over lovgivningen av folkevalgte organer var avtagende. Parlamentet fikk med EKSF og EF-traktatene kun rådgivende innflytelse på Felleskapsretten. Europaparlamentet kunne for det meste trenere godkjennelsen av en lov.
Traktatene foreskriver standardiserte prosedyrer for hvordan fellesskapslovgivning kan vedtas. Disse prosedyrene er mer komplekse enn vedtaksprosessen for lover i de nasjonale parlamenter. Siden 80-tallet, har flere og flere politikkområder gjennom traktatsendringer blitt flyttet over fra prosedyrer der Parlamentet kun har vært rådgivende, til prosedyrer der det har reel medbestemmelsesrett.
Rådgivningsprosedyren. Opprinnelig (EKSF og EF-traktaten) var Europaparlamentet kun konsultativt/rådgivende organ for Rådet og Kommisjonen.
I og med den Europeiske Enhetsakt i 1987 ble “Samarbeidsprosedyren” Cooperation procedure innført på på felter som lå inn under det Indre marked. Kjernen i denne prosedyren var at et flertall av parlamentet kan sammen med et enkelt medlem av Rådet blokkere et lovforslag. Erstattet med Forliksprosedyren etter Nice-traktaten på nær alle felt unntatt Monetære union.
Parlamentet har innflytelse på ca 80% av lover som skal vedtas av Ministerrådet gjennom “Felles beslutningstaking” (uformelt kalt Forliksprosedyren)
Codecision procedure. Kommisjonen og Rådet må etter denne prosedyren enes om lovteksten (TEU art 251) Parlamentet kan forkaste det samlede lovforslaget og foreslå endringer til Kommisjonen og Ministerrådet. Endringsforslagene forutsetter over 50% (i dag 367+ stemmer) av repr stemmer for dem.
Kommisjonsrepresentantene svarer ofte hurtig på hvilke endringsforslag Kommisjonen vil akseptere og hvilke de ikke godkjenner.
Hvis det er uenighet mellom Rådet og Kommisjonen forslag kan Parlamentets endringer få stor betydning dersom endringsforslagene støttes av Rådet.
Parlamentet har ikke formell initiativrett til ny fellesskapslovgivning. Dette til forskjell fra statsretten i de fleste parlamentariske demokratier. Dette gir EU-kommisjonen et fortrinn i å sette agenda for hvilke nye lovområder. Imidlertid legger ikke dette hindringer på Parlamentets aktivitet, ettersom forslag til ny fellesskapslovgivning kan skje via uformelle kanaler. Dessuten tas de viktigste initiativer til ny fellesskapsrett på ministernivå før Kommisjonen får i oppdrag å implementere forslagene. Prosedyren med felles beslutningstaking medfører at kun dersom de forskjellige politiske blokkene samarbeider som felles endringsforslag, vil kunne ha innvirkning på loven. Forretningsordenen i Parlamentet (aktiv stemmegivning, MEPs fravær har samme effekt som stemme i mot) gjør endringsforslag sjeldnere. Amsterdam-traktaten som trådte i kraft i mai 1999 utvidet bruken av Felles beslutningstakning til nye områder.
I 2005 ble det gjennom den såkalte Grunnlovstraktaten foreslått at nesten alle politikkområder skulle komme inn under “Felles beslutningstaking”. Men denne traktaten er blitt nedstemt i to av medlemslandene og vil trolig aldri bli innført i sin nåværende form.
Informasjonsprosedyren i Søyle III (utenriks og sikkerhetspolitikk) skal parlamentet informeres, men har ikke noe innflytelse.
Et særtilfelle av EU-parlamentets lovgivningsmakt er ved tilslutning av nye medlemsland. Her har Parlamentet vetorett. “Samtykkeprosedyren” tilslutning til internasjonale avtaler krever samtykke fra Parlamentet. Spesielt kan opptak av nye EU-medlemsland (i seg selv en int. avtale) brukes som “gissel” av Parlamentet for å fremtvinge andre endringer.
For hver traktatsrevisjon har flere politikkområder blitt underlagt prosedyrer som gir Europaparlamentet økt innflytelse over prosessen. Når EU løfter inn nye politikkområder i EU-samarbeidet, er det en tendens til at beslutningsmyndighet først er reservert for Rådet og Kommisjonen, mens Europaparlamentets innflytelse gradvis økes hevs fra å bli tatt med på råd til å bli aktiv deltaker.
Innflytelse over andre EU-organer
EUs institusjoner er ikke opprettet etter en parlamentaristisk modell. Imidlertid har EU utviklet seg i parlamentarisk retning.
1. “Regjeringskrise”: EU-parlamentet kan med 2/3 flertall sparke kommisjonen. Dette ble lenge regnet som en slags “statsrettslig atombombe”, dvs. et politisk våpen som var for kraftig til at noen ville tørre å ta det i bruk. I 1999 måtte imidlertid Santer-kommisjonen trekke seg etter at det ble klart at det var et flertall i Parlamentet for å kaste den. Dette var ble av de fleste kommentatorer oppfattet som et steg i retning av “Euro-parlamentarisme”. Dvs. at Kommisjonen kan bli avhengig av å ha et flertall i Europaparlamentet bak seg, ikke bare fravær av 2/3 mistillit.
2. “All makt i disse salene?”: Europaparlamentet må godkjenne kommisjonslederens forslag til ny Kommisjon. Også her har Europaparlamentet begynt å bruke fullmaktene sine mer aktivt. I år fikk vi være vitne til dette i forbindelse med at en av Berlusconis foreslåtte kommisærer måtte trekke sitt kandidatur pga. at hans verdisyn ikke var akseptabelt for Europaparlamentets flertall.
Budsjettinnflytelse
Før Europaparlamentet fikk status som medlovgiver, fikk Parlamentet innflytelse på Fellesbudsjettet (1971). Europaparlamentet har trinnvis fått utvidet sin innflytelse. Det mest betydningsfulle av de overnevnte feltene er innenfor lovgivning. Dette hovedsaklig fordi EU-budsjettet utgjør en liten del av medlemslandenes økonomi (1-2% av BNP). Ettersom Fellesskapsorganene tar initiativ til å underlegge fler og fler politikkfelter under felleskapsretten, blir det også flere felt innen lovgivningen som Europaparlamentet, i steden for nasjonale parlamentene, har innflytelse over.
Europaparlamentet som ivaretaker av demokratiske hensyn
Hensikten med å innføre direkte valg til Europaparlamentet, var flere. Parlamentarikernes identitet og politiske lojalitet var av stor betydning i denne endringen. Parlamentarikerne så på seg selv som representanter for sitt hjemlands interesser, dernest som Europeiske parlamentarikere. Ved å innføre direkte valg med virkning fra 1979, var det ønsket at Europaparlamentarikerne i mindre grad skulle identifisere seg med sitt hjemlands særinteresser. Av både symbolsk og politisk betydning ble også at representantene ble inndelt i politiske grupperinger, ikke etter statstilhørighet. Kritikere av synet på at Europaparlamentet er skikket til snakke på vegne av EU-borgerne som helhet, påpeker at det er vanskelig å skape et demokrati når det ikke finnes noe Europeisk “demos”. Innbyggerne har i overveldende grad sin identitet og politiske lojalitet knyttet til nasjonalstaten. Til dette kan det innvendes at innbyggernes økonomiske interesser i stor grad er sammenfallende på tvers av landegrensene og at ikke nødvendigvis behøver bli ivaretatt på samme nivå som innbyggerne har sin nasjonale identitet tilknyttet.
Paradoksalt nok går valgdeltakelsen ned, på tross av at Parlamentet blir tilført nye oppgaver. I det første direktevalget i 1979 stemte 63% av de stemmeberettigede, mens dette var falt til under 50% ved valget i 1999. Et annet mål på befolkningens oppslutning om Europaparlamentet er det “Euro-gap” (Richard Rose IDEA) I 1999 var det 22 prosentpoeng forskjell mellom deltakelse i nasjonale parlamentsvalg og valg til EU-parlamentet. Dette får kommentatorer til å hevde at “these European elections will be more like a round of ersatz general elections.” (The Economist 10-06-1999)
Skeptikere til en fødral utvikling har, satt på spissen er det blitt uttalt at: “Europaparlamentet er ikke et parlament, men et råd; og EU-rådet er ikke et råd, men et parlament. Kommisjonen er ikke en kommisjon, men en regjering”. (Europarlamentsrepresentant J.P.Bonde).
Er EU-institusjonen som er satt til å ivareta demokratiske hensyn kun et “råd”? Hvis det ikke har reell makt, vil ikke det tilsi at utvidelse av EU-samarbeidet reduserer muligheten for demokratisk innflytelse? I henhold til prosedyren med Felles beslutningstaking er det Rådet som i siste instans godtar eller forkaster lovforslag etter behandling i Kommisjonen og Parlamentet. Mot et slikt syn på Parlamentets rolle som en rådgivende instans var best beskrivende ved lovgivning som benyttet Samarbeidsprosedyren. Det påpekes at når denne er blitt erstattet med Felles beslutningstagning, er Europaparlamentet løfet opp til en status som medlovgiver. Det hevdes da at alle lovvedtak krever tilslutning både fra et folkevalgt organ (Parlamentet) et indirekte folkevalgt organ (Rådet) og et teknisk/faglig organ for Fellesskapets overordnede interesser (kommisjonen).
Tilhengere av ytterligere EU-integrasjon velger heller en annen sammenligning. Rådet og Parlamentet jamnføres her med et tokammerparlament, der Rådet er et “Senat/Overhus” og EU-Parlamentet som et “Representantenes hus/Underhus”. Med en slik modell vil Ministerrådet være et organ for territoriell representasjon og med vetorett mot lovendringsforslag fra “Underhuset”/Parlamentet. Innvendingen mot denne modellen er at det ut fra dagens traktater gjør Ministerrådet til et forsamling som (kan sammenlignes med stillingen til engelske lorder?) som ikke er konstitusjonellt ansvarlige ettersom de ikke er avsettbare en bloc og heller ikke står til ansvar i direkte valg.
Kan en hevde at Felles beslutningstakning sikrer samme grad av demokratisk kontroll over lovgivningen som det nasjonale parlamenter sørger for? Integrasjonsskeptikere svarer til dette at ved bruk at prosedyren med Felles beslutningstaking kan ingen beslutninger vedtas uten kvalifisert flertall i Rådet. Men derimot kan et hvilket som helst lovvedtak vedtas uten tilslutning i Parlamentet. Dette i motsetning til prosedyren i nasjonale parlament, der ingen lov kan vedtas uten aktivt flertall fra det dirkete folkevalgte organet. I følge Weiler (1991:2430) er ble det såkalte demokratiske underskuddet innebygd i selve EF-traktaten ved at det ble medlemsstatenes utøvende makt (dvs. regjeringene) som fikk siste ord i Fellesskapets lovgivningsprosedyre, ikke medlemslandenes lovgivende forsamlinger.
Har utviklingen av Europaparlamentets innflytelse vært et null-sum-spill der veksten i Felleskapets innflytelse har gått på bekostning av medlemsstatenes?
EU-juristen Weiler benytter Hirschman-begrepene Exit og Voice for å tilbakevise dette. Ved en serie utvidende tolkninger av traktatene, skapte EF-domstolen en dypere integrasjon innen Fellesskapet. Muligheten for at enkeltmedlemsland vagte Exit, dvs. at de ignorerte fellesskapslovgivning ble gradvis stengt ved at domstolen erklærte seg som felleseuropeisk høyesterett for tolkning av fellesskapslovgivning. Når muligheten for exit fra Fellesskapet var stengt, måtte medlemsstatene anstrenge seg mer for (voice) å komme fram til kompromisser, ettersom det ikke lenger eksisterte et 0-alternativ. Dette mener Weiler økte den samlede summen av politisk innflytelse. “By virtue of the near total Control of the Member states over the Community process, the Community appeared more as an instrument in the hands of the governments rather than as a usurping power.” (Weiler 1991:2449)
Fremtiden?
Tilhengere av Euro-føderalisme ser gjerne dagens Europaparlament som en forløper til et fremtidig parlament som vedtar lover og budsjetter med alminnelig flertall. Vetoretten kan ved en slik modell flyttes fra Parlamentet til Rådet. Euro-konføderister ønsker heller en videreføring av dagens modell, ettersom den sikerer at nasjonal representasjon gjennom Ministerrådet får siste ord. Løsningen på problemet med demokratisk underskudd innebygd i EU-systemet er enten MER eller MINDRE integrasjon. Forsert integrasjonsprossess vil muliggjøre at Europaparlamentet får mer innflytelse, og at dette tilfører organisasjonen høyere grad av folkevalgt kontroll. Det som sannsynliggjør en slik utvikling er at integrasjonsprosessens egendynamikk, nemlig at utviklingen hovedsaklig har vært i én retning, nemlig mot stadig mer integrasjon (pga spillover effekt m.m.). Det som taler mot en slik utvikling, er at den mangler folkelig støtte. Identitet og lojalitet vil i overskuelig fremtid være knyttet til nasjonalstaten så lenge det ikke finnes felleseuropeiske media, symboler og en felleseuropeisk opinion. Alternativet til en slik utvikling er et minimums-EU som begrenser videre integrasjon til felter der det er folkelig oppslutning om det.
Litteratur / lovverk
The Economist: <www.economist.com>
Hen, Christian & Léonard, Jacques: L’union européenne 10e edition Paris 2002
Wikipedia en.wikipedia.org
Bonde, JP. <www.bonde.dk>
EUs hjemmesider: <www.eu.int>
Mathisen, Gunnar: Innenfor EU, Oslo 1995
Weiler: “Europe’s new Constitutionalism” Yale Law Journal 1991
Treaty establishing the European Community 1957. kjent som EF-traktaten, TEC eller Roma-traktaten
Treaty establishing the European Union 1992. kjent som EU-traktaten, TEU eller Maastricht-traktaten